Tidsperspektivet i styringen

Regelverket for økonomistyring i staten, også omtalt som økonomiregelverket (ØR) er en felles instruks for departementene og de underliggende virksomhetene i statsforvaltningen. Reglementet i ØR inneholder hovedreglene, mens bestemmelsene og rundskrivene beskriver reglene mer detaljert og utdyper hovedreglene.

Mange av kravene i regelverket er bare mulig å oppfylle når departementer og statlige virksomheter inkluderer ulike tidsperspektiver i styringen. For å oppfylle kravene i reglementet § 1 om å bruke statlige midler effektivt og forvalte statens materielle verdier på en forsvarlig måte, er det som regel nødvendig med både kortsiktig og langsiktig perspektiv i planlegging og oppfølging. Regelverket stiller også noen konkrete krav om å inkludere ulike tidsperspektiver i styringen, blant annet:

Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene:
a. planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv
(...)

Reglementet § 9

Virksomhetens ledelse skal planlegge og utarbeide strategier med ettårig og flerårig perspektiv tilpasset virksomhetens egenart.
(...)

Bestemmelsene punkt 2.3.1

Styring, oppfølging, kontroll og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet.
(...)

Reglementet § 4

Departementet skal planlegge sin styring av virksomheten med både ettårig og flerårig perspektiv.
(...)

Bestemmelsene punkt 1.4 tredje avsnitt

Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene:
a. planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv
b. gjennomføre fastsatte planer

Bestemmelsene punkt 1.5 bokstav a og b

Også årsrapporten fra virksomheten skal ha både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. Årsrapporten skal blant annet skal inneholde en del III om «Årets aktiviteter og resultater» og en del V om «Vurdering av fremtidsutsikter», jf. bestemmelsene punkt 1.6.1 tredje avsnitt.

Alle aktørene i styringen bør ha samme oppfatning av de viktigste utfordringene og prioriteringene. Det gjelder både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. En felles forståelse betyr at aktørene har et tilstrekkelig overblikk til å kunne forstå retningsvalg og se sin egen rolle opp mot andres. For å skape en felles forståelse må aktørene forstå hverandres situasjon.

En felles forståelse er viktig både internt og mellom departementet og virksomheten. Det gjør at nivået over forstår grunnlaget for retningsvalg og prioriteringer og kan sørge for nødvendige rammer for gjennomføring.

Eksempel
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV) oversender årlig et analysedokument til Arbeids- og inkluderingsdepartementet som en del av forberedelser og innspill til neste års statsbudsjett. Dokumentet inneholder analyser som blant annet ser på historisk ressursbruk over tid på prioriterte politiske områder. Dokumentet inneholder også et eget kapittel for fremtidsutsikter, som ser på virksomhetens virksomhetsstrategi, utfordringsbilde for å oppnå virksomhetsstrategien, samt økonomiske langtidsprognoser med ulike scenarioer. Dokumentet er et grunnlag for dialog i styringsmøter.

Du bidrar til en felles forståelse ved å samle inn kunnskap og legge den fram for ledergrupper og departementet. Også risikovurderinger, evalueringer og årsrapporter er egnet som grunnlag. Det er nyttig å diskutere følgende:

• Hva vet vi om den forventede utviklingen i sektoren – og hva betyr det for hvordan vi må endre f.eks. bruken av virkemidler, organisering og ansvarsdeling? 
• Hvordan må vi utvikle tjenestene våre for å håndtere utviklingen i sektoren? 
• Har vi de rette rammetingelsene for å møte utviklingen? Skal vi tilpasse oss eller forsøke å endre rammebetingelsene?
• Hva trenger vi mer kunnskap om – og hvordan skal vi utvikle den? 

En felles gjennomgang av virksomhetens faglige råd bidrar til kunnskapsbasert politikkutvikling, og til at virksomheten forstår de politiske rammene. Det kan i tillegg gi virksomhetene en bedre forståelse for politiske beslutninger.

Digitaliseringsdirektoratet (Digdir) har veiledning om fremsyn. Her finner du også en oversikt over drivkrefter og teknologiske trender som påvirker det norske samfunnet fremover i tid:

ØR krever at styringen skal være både ettårig og flerårig, men spesifiserer ikke antall år den flerårige styringen skal ha. Heller enn å låse seg til én bestemt tidshorisont, bør dere tenke gjennom og drøfte hvilket tidsperspektiv dere trenger i de ulike delene av styringen. Behovet kan variere internt i en virksomhet, mellom nivåer og fagområder og over tid.

Hvor langt fremme det langsiktige er, avhenger blant annet av hva du jobber med og hvilket nivå du jobber på. For eksempel har lederen for en avdeling som driver saksbehandling i førstelinje behov for å planlegge med et kortere tidsperspektiv enn det en virksomhetsleder har. På områder med hyppig og uforutsigbar endringstakt må det ofte brukes en del ressurser på å se etter tegn til kortsiktige endringer i omgivelsene. Tidsperspektivet påvirkes også av hvor stor interesse politikere og media har for saksområdet – og det varierer over tid og etter spesielle hendelser.

For noen ledere er det mest hensiktsmessig med en overordnet plan som skisserer en retning, mens andre ledere trenger en mer detaljert plan som beskriver aktivitetene år for år. Detaljnivået avhenger blant annet av hvor konkrete og langsiktige målene er, hvilke oppgaver som skal løses, behovet for forutsigbarhet og graden av usikkerhet. Vurder også om planene skal beskrive budsjettrammer og fordeling av økonomiske ressurser. Her finner du verktøy som hjelper deg i avveiningene:

En beskrivelse av retning gir ikke bare rom for innovasjon, men også rom for å gripe muligheter og håndtere uforutsette hendelser. En beskrivelse av aktiviteter gir derimot forutsigbarhet og grunnlag for kontroll med leveransene. Sannsynligvis har de fleste ledere behov for begge deler. Det krever at lederne er bevisste på hvilke områder som krever forutsigbarhet og stødige leveranser – og hvilke områder som krever innovasjon, utvikling og omstillingsevne. Det vil hjelpe lederen å prioritere innsatsen når det oppstår en krise.

Uavhengig av hvor detaljert planen er, er det et behov for å følge med på utviklingen og resultatene etter hvert som planen gjennomføres. Det er derfor lurt å vurdere tidspunktet for justering eller rullering av strategier og planer.

Samarbeid på tvers av sektorer krever avklaringer og ansvarsdeling.  Å utforske det langsiktige perspektivet bidrar til at departementet og virksomhetene avdekker samarbeidsbehovene tidlig nok til å involvere de rette aktørene på en god måte. I arbeidet med strategier og langtidsplaner bør dere se på potensialet som ligger i samarbeid med andre aktører.

Drivere som digitalisering, klimaendringer og demografisk utvikling preger mange langtidsplaner i offentlig sektor. Utfordringene er gjerne mer sammenfallende mellom sektorer og virksomheter i det langsiktige perspektivet enn i det kortsiktige perspektivet. Sammenfallende utfordringer og mål gir i seg selv insentiver for bedre samordning. Samarbeid krever styring på tvers av hierarkiske strukturer, som de tradisjonelle sektor- og organisasjonsgrensene. Det er ikke noen entydig praksis for hvordan samarbeid på tvers bør organiseres og styres. Hvert enkelt samarbeid må gjøre avveiinger i fellesskap og ta stilling til form og metoder for styring og organisering. Dette kan du lese mer om i DFØ og Digdir sine sider om styring, organisering og samarbeid i sammenhengende tjenester:

God planlegging, kjennskap til bevilgningsreglementet og dialog mellom departement og virksomhet gir et godt grunnlag for å gjennomføre planer som går ut over budsjettåret. 

Utgangspunktet for regjeringens budsjettforberedelser er konsekvensjusterte utgifter: Disse bygger på at ordninger som Stortinget allerede har vedtatt videreføres, og innebærer i praksis at virksomhetenes driftsutgifter videreføres på uendret nivå i faste kroner. I løpet av budsjettprosessen kan dette nivået heves eller senkes, avhengig av regjeringens prioriteringer, men det konsekvensjusterte utgangspunktet gir virksomhetene grunnlag for å planlegge ut over budsjettåret.

NOU 2015:14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styring: Budsjett og regnskap i staten

Mer om det flerårige perspektivet i statsbudsjettet (regjeringen.no)

NOU 15: 14 beskriver hvordan flerårige prosjekter i ulike sektorer er håndtert i budsjettsystemet.

Virksomhetene har som regel god innsikt i egne planer og de budsjettmessige konsekvensene av disse. Departementene sitter på sin side tettere på statsbudsjettarbeidet, og har gjerne et større fagmiljø for å utvikle kompetanse og ferdigheter i budsjettarbeidet. Departementet bør sikre at statsbudsjettprosessen gir rom for at virksomheten kan stille spørsmål om muligheter og utfordringer i statsbudsjettarbeidet.

Strategi- og plandokumenter finnes på mange nivåer, fra stortingsmeldinger og regjeringsplattformer på politisk nivå til handlings- og aktivitetsplaner i virksomhetene. Planene bidrar til å dekke ulike behov, men summen av plandokumenter kan bli overveldende og forvirrende.

Selv om det er vanskelig å få en komplett oversikt, er det viktig å avklare hvilke dokumenter som finnes, og hva som er hensikten med dem. Departement og virksomheter må altså avklare hierarkiet i de viktigste strategi- og plandokumentene. Dette gjør det tydelig for beslutningstakere og interessenter på ulike nivåer hva som gjelder for hvem, hvor lenge og hvor forpliktende dokumentene er. Ikke minst er det viktig å avklare hvordan disse dokumentene henger sammen med andre sentrale dokumenter.

Regjeringenes strategi- og plandokumenter uttrykker ofte klare politiske ambisjoner om hva forvaltningen skal oppnå i en periode. De er likevel ikke styringsdokumenter overfor virksomhetene, og de inneholder ikke instruksjoner til underliggende virksomheter. Det er viktig at departementet uttrykker skriftlig i styringsdokumenter (instruks, tildelingsbrev, referater eller lignende) når det forventer at virksomheten skal følge opp konkrete politiske ambisjoner eller føringer som står i en stortingsmelding eller i behandlingen av denne.

Virksomheten må likevel orientere seg i disse dokumentene for å forstå de politiske ambisjonene, og se sine oppgaver og roller i lys av disse. Da kan virksomheten belyse ulike konsekvenser av politikken og foreslå hvordan politikken best kan gjennomføres.

Ressurser som kan bidra til bedre oversikt

Kudos er en dokumentsamling og søkeløsning for offentlige kunnskaps- og styringsdokumenter.